历史上的纳税人权利运动

文/楚望台  

未经臣民同意不得征税——英国的自由大宪章

中世纪的英国，国王和贵族在土地等级分封制的基础上形成了整个政治社会的两大势力。国王占有大部分政治和经济资源，并贪婪地要求贵族们缴纳贡赋、履行保卫国家安全的义务。同时，国王也有义务保护贵族的利益，象征性的邀请其参与政治活动，以免贵族们在利益得不到保障的情况下，产生积怨，并进而威胁到国王的统治权。这种简单维持的关系虽然没有通过法律予以确认，然而，习俗的力量却使得两者只见基本保持了一种政治上的平衡，但这种平衡却在后来历任英王的横征暴敛下完全被打破了。

1066年，诺曼底公爵威廉征服了英格兰，根据诺曼底传统，威廉将大片土地分封给随其征服英格兰的男爵。同时，也采取了一系列手段来削弱男爵的实力，如征收丹麦金、兵役免除税、领地继承税等种类繁多的税收。这些措施最终导致了男爵的不满与叛乱的频发，但这些反对随意开征税收的叛乱，却纷纷以失败而宣告终结。 

约翰王时期，为了支付对法兰西战争的庞大军费开支，其不得已而对臣民开征沉重的税赋，这极大地侵害了封建贵族的经济利益，他们在不满国王政策的情绪中开始酝酿相应的对策。1214年，男爵集会，商议强迫约翰承认权利宪章——《男爵条例》，如果约翰不同意，他们将诉诸武力。1215年1月，约翰王面对男爵提交的《男爵条例》勃然大怒，断然拒绝。男爵遂采取了军事行动，5月17日，男爵在高级教士和平民的普遍用户下进入伦敦，6月15日，约翰被迫在《自由大宪章》上盖了章。 

《自由大宪章》的大部分内容是重申贵族和僧侣的特权，也有少数涉及市民的，如统一度量衡等。其中最为经典的规定是，除固定税金外，国王若要征收其他税金必须召开贵族会议决定，否则不得征收额外税金等。《大宪章》第12条规定“朕出下列三项税金外，不得征收代役税和贡金，唯全国公意所许可者，不在此限……”《大宪章》是英国宪政发展的开端，也是租税法定主义的萌芽。它的签署标志着英国国王对臣民的首次屈服，表明君主的权力并非无限，尽管《大宪章》并不是英国国王对人民的宣言，仅是对封建贵族妥协让步的契约，但这里表现了一个原则——课税必须经被课税者同意，这是租税法定主义原则的本意。“尽管《大宪章》所带来的改革十分有限，但它却标志着法律对专断权力的胜利。”

随着议会制度在英格兰的逐渐建立，男爵发现，议会成为他们制约英王征税权力的最有力工具。爱德华三世期间，爆发了英法百年战争。战争耗资之大，从其借款数额中便可以窥见一斑，至1339年10月估计国王欠债30万英镑，超过了其它任何一位中世纪的英王。于是为了获得充足的战争经费，爱德华三世被迫屡屡召开议会。这样，似乎是战争给骑士和自由民进入议会提供了便利的机会，使得议会征税权得以勃兴。实际上是，随着商品经济的发展，骑士和自由民之间在经济、政治和社会中的相似点越来越多，逐渐地，议会成员之间发生了分化，男爵组成议会上院，骑士和自由民形成了议会下院。1297年，爱德华一世期间，成立了贵族院和平民院，其在重新确认《大宪章》时承认“国民同意”即是议会批准，从而标志着议会批税权得以正式确立，批准赋税成为了议会的主要职能。国王召集议会的主要目的即是征税，税收与议会便天然地联系在了一起。随后累积的实践经验形成和巩固了这样的观念，“对基于普通法，并由立法经常强化的下述基本原则不容争辩：未经臣民同意不得对其征税，议会是征求和给予这种同意的唯一有效的处所。”

查理一世时，英国因在与西班牙、法国的战争中发生了财政危机，查理一世未经议会同意强征赋税，向富豪强索献金。尤其是在伦敦及其它港口城市以沿岸警备为名，命令各地提供船只和船员，称之为“船舶税”，对此英国议会进行了斗争。下院向查理一世递交了一份《权利请愿书》，宣布查理一世近期的所作所为已经违反了法律。比如，强制借款，未经议会同意开征税金、非法拘禁、纵容士兵违背人民意愿而驻扎民宅，以及未经议会同意颁布军事法等。由此可见，《权利请愿书》创制了禁止不承诺课税原则，是对《大宪章》规定的保障人民财产权和自由权的又一次承诺，也体现了对国王征税权的又一次限制。但是不久之后，查理一世苦于财政困窘不再听从议会对其施加的监控，从而导致了英国内战的爆发。

查理二世复辟不久，恢复重建的王权尽管丧失了它的神圣地位和诸多光环，但英王还是保留了许多特权。如可以随意命令议会休会和解散，能够否决议会的法律议案，而且没有义务向议会汇报其财政支出情况。

在王室财政对赋税的需求不断膨胀并难以控制和贵族坚决反对随意征税的两难境况下，如何使赋税法治化、规范化就成为贵族们与王权斗争的焦点。经过与詹姆士一世和查理一世的斗争，议会取得了些许的胜利，控制了国王征税的权力，查理二世也承认其财政收入来源于议会的同意。但是，有关规范王室财政支出的批准权和审查权还没有定论。而事实上是，议会如果不能掌控王室的财政支出并对财政支出数额进行审查，那么，有多少财政收入也满足不了王室的挥霍无度，议会控制的征税权也是徒具虚名。因此，相较于控制征税权而言，控制税收的支出显得尤为迫切。

最终，议会靠课税权获得了支出审批权。查理二世上台时，议会保证每年向他提供120万镑补助金。至于这笔补助金的开支，则与议会无关。但是，议会却不予兑现全部的先前承诺的补助金，直到确信补助金的开支符合其政策目标。就这样，面对破产的危险，查理二世和他的父亲一样，慢慢地屈服了。1665年，议会审查政府开支的原则在理论上勉强为查理二世接受了。两年之后，议会建立了公共开支审查委员会，来执行其财政政策。

1668年，英国爆发了“光荣革命”政变，荷兰执政威廉继承了英国王位。政变后威廉接受了国会提出的权利宣言并制定了《权利法案》。《权利法案》第4条规定：“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收的金钱超出国会准许之时限或方式者，皆当违法。”这些规定强调，未经国会的同意，坚决禁止课税和随意支出财政。《权利法案》提出了议会之上的观点，即议会的地位高于国王，该法案在一定程度上奠定了英国君主立宪制的基础，在近代民主主义发展史上占有极其重要的地位。

综上，到英国资产阶级革命爆发时，议会与国王围绕着征税和用税问题展开的斗争构成了英国议会史的重要组成部分。虽然议会是否完全有权拒绝国王的征税和用税请求，被历史研究者认为是“一个悬而未决的问题”，但是议会通过对赋税的批评和“以赋税换改正”而与国王经常围绕着赋税问题展开的斗争却是无疑的事实。同时也折射出租税法定主义的历史沿革——英国的租税法定主义首先表现为封建诸侯反对国王随心所欲行使租税的课征；后来采取的是团结新兴的市民阶级经过长期抗争迫使国王让步的形式；最后表现为未经国民议会的承诺，国王不得课征赋税。英国宪法的妥协性和发展性在这里得到了充分的体现。革命使国王和议会交换了位置，国王必须遵守议会的法律。由此可以看出，在英国封建时期，依照“国王自理生计”的财政原则，王室和政府费用由国王自行支付，而为了缓解开支增长所导致的财政困难，国王逐渐通过出售官职、借款和征税等方式寻求新的财政来源，其直接结果是国王在封建制的体制之外，建立了非封建的赋税系统。而这一系统中的征税权于用税权逐步放归了议会。

凡在上述征收范围之外，余等如欲征收贡金与免役税，应用加盖印信之诏书致送各大主教，主教，住持，伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。此项诏书之送达，至少应在开会以前四十日，此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之缘由应于诏书内载明。召集之后，前项事件应在指定日期依出席者之公意进行，不以缺席人数阻延之。

——《自由大宪章》

……当追逐同一目标的一连串滥用职权和强取豪夺发生，证明政府企图把人民置于专制统治之下时，那么人民就有权利，也有义务推翻这个政府，并为他们未来的安全建立新的保障。

——1776年美国《独立宣言》